核心观点
　　三次“国九条”：（1）第一次“国九条”：2004年1月31日，国务院发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，目标是大力发展资本市场，扩大直接融资，健全资本市场体系；（2）第二次“国九条”：2014年5月9日，国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，目标是加快建设多层次资本市场体系；（3）第三次“国九条”：2024年4月12日，国务院发布《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》，目标是加强监管防范风险，推动资本市场高质量发展。
　　2024年“国九条”亮点：（1）关于总体要求，涉及“五个必须”和总体目标；（2）对于未上市公司，严把发行上市准入关；（3）严格上市公司持续监管，增强投资者利益保护；（4）加大退市监管力度，健全退市环节投资者赔偿救济机制；（5）对于证券基金机构，加强监管，推动行业回归本源、做优做强；（6）加强交易监管，增强资本市场内在稳定性；（7）推动中长期资金入市；（8）服务高质量发展，促进新质生产力发展；（9）推动形成促进资本市场高质量发展的合力。
　　加强退市监管的配套政策文件发布：（1）在退市标准方面，通过增加退市情形，提高亏损公司的营业收入退市指标，完善交易类退市指标等一系列举措，加快问题公司出清，健全市场优胜劣汰机制，有助于提高上市公司整体质量，更好地保护投资者的权益；（2）鼓励推动上市公司之间吸收合并，有助于上市公司做优做大做强，同时强调大力削减“壳”资源价值，加强重组监管和收购监管，更好地保障优质企业供给，维护市场良好秩序；（3）强调更大力度落实投资者赔偿救济，以保护投资者的合法权益为落脚点，推动资本市场的高质量发展。
　　就6项制度规则公开征求意见：（1）发行监管方面，《科创属性评价指引（试行）》的修订，对于申报科创板的企业设置更高标准，进一步突出科创板的定位。《中国证监会随机抽查事项清单》的修订，则通过更大力度检查督导的方式，保障首发上市的公司质量；（2）上市公司监管方面，以证监会规章的形式发布减持规定并作出针对性完善，有助于更好地规范减持行为，同时避免离婚等“身份”绕道方式的减持；（3）证券公司监管方面，继2009年发布《关于加强上市证券公司监管的规定》，并于2010年、2020年分别修订后，证监会再度就修订《规定》公开征求意见，旨在督促上市证券公司引领行业高质量发展；（4）交易监管方面，随着近年来程序化交易的快速发展，制定《证券市场程序化交易管理规定（试行）》，有助于规范市场交易行为，保障资本市场的平稳运行，对于维护市场的公平具有重要意义。
　　正文
　　一、国务院关于资本市场改革和发展的意见
　　（一）2004年、2014年、2024年国九条内容对比
　　截至2024年4月12日，国务院共发布了三次关于资本市场改革和发展的意见，每次都是九条，即“国九条”。如表1所示。
　　第一次“国九条”（2004年）：
　　背景：2004年1月31日，国务院发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》 (简称“国九条”)，是自1992年12月17日国务院68号文件下发以来，作为中国最高行政机构的国务院首次就发展资本市场的作用、指导思想和任务进行全面明确的阐述。2004年，中国资本市场初具规模，“已经成为社会主义市场经济体系的重要组成部分，为国有企业、金融市场改革和发展，优化资源配置，促进经济结构调整和经济发展，作出了重要贡献”，但“由于建立初期改革不配套和制度设计上的局限，资本市场还存在一些深层次问题和结构性矛盾，制约了市场功能的有效发挥”。
　　主要目标：大力发展资本市场，以扩大直接融资、完善现代市场体系、更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用为目标，建设透明高效、结构合理、机制健全、功能完善、运行安全的资本市场。
　　主要内容：扩大直接融资、健全资本市场体系、丰富证券投资品种、进一步提高上市公司质量等。
　　第二次“国九条”（2014年）：
　　背景：2014年5月9日，国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》。当时，我国资本市场初步形成了涵盖股票、债券、期货的市场体系，为促进改革开放和经济社会发展作出了重要贡献。但总体上看，我国资本市场仍不成熟，一些体制机制性问题依然存在，新情况新问题不断出现。
　　主要任务：加快建设多渠道、广覆盖、严监管、高效率的股权市场，规范发展债券市场，拓展期货市场，着力优化市场体系结构、运行机制、基础设施和外部环境，实现发行交易方式多样、投融资工具丰富、风险管理功能完备、场内场外和公募私募协调发展。到2020年，基本形成结构合理、功能完善、规范透明、稳健高效、开放包容的多层次资本市场体系。
　　主要内容：发展多层次股票市场、规范发展债券市场、培育私募市场、推进期货市场建设等。
　　第三次“国九条”（2024年）：
　　背景：2024年4月12日，国务院发布《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》，意见共9个部分，是资本市场第三个“国九条”。当前我国资本市场快速发展，在促进资源优化配置、推动经济快速发展和社会长期稳定、支持科技创新等方面发挥了重要作用。但为深入贯彻中央金融工作会议精神，进一步推动资本市场高质量发展，故提出新“国九条”。
　　主要目标：未来5年，基本形成资本市场高质量发展的总体框架；到2035年，基本建成具有高度适应性、竞争力、普惠性的资本市场，投资者合法权益得到更加有效的保护；到本世纪中叶，资本市场治理体系和治理能力现代化水平进一步提高，建成与金融强国相匹配的高质量资本市场。
　　主要内容：强调加强公司上市、在市、退市全链条监管力度、加强证券基金机构监管、强化交易监管等，增强投资者保护，推动中长期资金入市等。
　　（二）2024年新“国九条”主要内容
　　2024年4月新发布的“国九条”涉及上市公司监管、证券基金机构监管、交易监管、投资者保护等多方面内容，主要有以下亮点值得重点关注。如图1所示。
　　亮点一：关于总体要求，涉及“五个必须”和总体目标
　　深刻把握资本市场高质量发展的主要内涵，在服务国家重大战略和推动经济社会高质量发展中实现资本市场稳定健康发展。内容包括“五个必须”，“必须坚持和加强党的领导”、“必须始终践行金融为民的理念”、“必须全面加强监管、有效防范化解风险”、“必须始终坚持市场化法治化原则”、“必须牢牢把握高质量发展的主题”。
　　意见提出，未来5年，基本形成资本市场高质量发展的总体框架；到2035年，基本建成具有高度适应性、竞争力、普惠性的资本市场，投资者合法权益得到更加有效的保护；到本世纪中叶，资本市场治理体系和治理能力现代化水平进一步提高，建成与金融强国相匹配的高质量资本市场。
　　亮点二：对于未上市公司，严把发行上市准入关
　　从进一步完善发行上市制度、强化发行上市全链条责任、加大发行承销监管力度三方面发力，追责机制更加健全。其中，将“提高主板、创业板上市标准，完善科创板科创属性评价标准”，对公司发行上市要求更加严格。
　　亮点三：严格上市公司持续监管，增强投资者利益保护
　　严格上市公司持续监管，包括信息披露和公司治理、减持、分红、上市公司投资价值等四方面的监管，具体规定较为细致，且全面从严。其中，“严格规范大股东尤其是控股股东、实际控制人减持，按照实质重于形式的原则坚决防范各类绕道减持”，“加大对分红优质公司的激励力度”。“引导上市公司回购股份后依法注销”，有明显利于保护投资者利益，尤其是中小投资者。
　　亮点四：加大退市监管力度，健全退市环节投资者赔偿救济机制
　　加大退市监管力度，深化退市制度改革，加快形成应退尽退、及时出清的常态化退市格局。具体包括进一步严格强制退市标准、进一步畅通多元退市渠道、进一步削减“壳”资源价值、进一步强化退市监管等四个方面。其中，“健全退市过程中的投资者赔偿救济机制，对重大违法退市负有责任的控股股东、实际控制人、董事、高管等要依法赔偿投资者损失”有利于增强中小投资者的利益保护。
　　亮点五：对于证券基金机构，加强监管，推动行业回归本源、做优做强
　　资本市场的高质量发展，离不开证券基金机构的高质量发展。意见明确，加强行业机构股东、业务准入管理；推动行业机构加强投行能力和财富管理能力建设；支持头部机构通过并购重组、组织创新等方式提升核心竞争力。完善与经营绩效、业务性质、贡献水平、合规风控、社会文化相适应的证券基金行业薪酬管理制度。
　　积极培育良好的行业文化和投资文化。完善与经营绩效、业务性质、贡献水平、合规风控、社会文化相适应的证券基金行业薪酬管理制度。持续开展行业文化综合治理，建立健全从业人员分类名单制度和执业声誉管理机制，坚决纠治拜金主义、奢靡享乐、急功近利、“炫富”等不良风气。
　　亮点六：加强交易监管，增强资本市场内在稳定性
　　其中，股市，要强化风险综合研判，加强战略性力量储备和稳定机制建设；私募基金领域，集中整治私募基金领域突出风险隐患；债市，要完善市场化法治化多元化的债券违约风险处置机制，坚决打击逃废债行为；期货市场，探索适应中国发展阶段的期货监管制度和业务模式。
　　完善对异常交易、操纵市场的监管标准。出台程序化交易监管规定，加强对高频量化交易监管。制定私募证券基金运作规则。强化底线思维，完善极端情形的应对措施。严肃查处操纵市场恶意做空等违法违规行为，强化震慑警示。
　　亮点七：推动中长期资金入市
　　建立培育长期投资的市场生态，大力发展权益类公募基金，大幅提升权益类基金占比。建立交易型开放式指数基金（ETF）快速审批通道，推动指数化投资发展。从规模导向向投资者回报导向转变。稳步降低公募基金行业综合费率，研究规范基金经理薪酬制度。
　　优化保险资金权益投资政策环境。涉及全国社会保障基金、基本养老保险基金、企业年金、个人养老金、银行理财、信托资金等中长期资金，“完善全国社会保障基金、基本养老保险基金投资政策。提升企业年金、个人养老金投资灵活度。鼓励银行理财和信托资金积极参与资本市场，提升权益投资规模”。
　　亮点八：服务高质量发展，促进新质生产力发展
　　推动股票发行注册制走深走实，增强资本市场制度竞争力，提升对新产业新业态新技术的包容性，更好服务科技创新、绿色发展、国资国企改革等国家战略实施和中小企业、民营企业发展壮大，促进新质生产力发展。
　　亮点九：推动形成促进资本市场高质量发展的合力
　　推动加强资本市场法治建设，大幅提升违法违规成本。加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度。深化央地、部际协调联动。打造政治过硬、能力过硬、作风过硬的监管铁军。
　　二、证监会配套制度不断完善
　　4月12日，证监会党委书记、主席吴清就贯彻落实资本市场第三个“国九条”接受专访。吴清表示，新“国九条”与证监会会同相关方面组织实施的落实安排，共同形成“1+N”政策体系。其中，“1”就是意见本身，“N”就是若干配套制度规则。“1+N”政策体系以强监管、防风险、促高质量发展为主线，是一个相辅相成的有机整体。
　　近期，证监会配套制度规则相继发布。3月15日，证监会集中发布四项“两强两严”政策文件，涵盖“严把发行上市准入关、加强上市公司监管、加强证券公司和公募基金监管，以及加强证监会自身建设”四大方面。4月12日，证监会发布《关于严格执行退市制度的意见》，与新“国九条”中退市监管有关规定一脉相承。《意见》围绕进一步严格强制退市标准、逐步拓宽多元化退出渠道、大力削减“壳”资源价值、切实加强监管执法工作、更大力度落实投资者赔偿救济五个方面，提出了17条具体措施，旨在进一步深化退市制度改革，实现进退有序、及时出清的格局，如图2所示。
　　其中，在退市标准方面，通过增加退市情形，提高亏损公司的营业收入退市指标，完善交易类退市指标等一系列举措，有力地加快问题公司出清，健全市场优胜劣汰机制，有助于提高上市公司整体质量，更好地保护投资者的权益。《意见》鼓励推动上市公司之间吸收合并，有助于上市公司做优做大做强，同时强调大力削减“壳”资源价值，加强重组监管和收购监管，更好地保障优质企业供给，维护市场良好秩序。此外，《意见》强调更大力度落实投资者赔偿救济，以保护投资者的合法权益为落脚点，推动资本市场的高质量发展。
　　同日，证监会就涉及发行监管、上市公司监管、证券公司监管、交易监管等方面的6项规则草案公开征求意见，落实新“国九条”的相关要求。发行监管方面，《科创属性评价指引（试行）》的修订，对于申报科创板的企业设置更高标准，进一步突出科创板的定位。《中国证监会随机抽查事项清单》的修订，则通过更大力度检查督导的方式，保障首发上市的公司质量。上市公司监管方面，以证监会规章的形式发布减持规定并作出针对性完善，有助于更好地规范减持行为，同时避免离婚等“身份”绕道方式的减持。继2009年发布《关于加强上市证券公司监管的规定》，并于2010年、2020年分别修订后，证监会再度就修订《规定》公开征求意见，旨在督促上市证券公司成长为行业高质量发展的“领头羊”和“排头兵”，体现了监管对于证券行业高质量发展的要求。随着近年来程序化交易的快速发展，制定《证券市场程序化交易管理规定（试行）》，则有助于规范市场交易行为，保障资本市场的平稳运行，对于维护市场的公平具有重要意义，如图3所示。
　　围绕“强监管、防风险、促高质量发展”这一主线，吴清也指出了证监会下一步的工作方向。在强监管方面，证监会将构建全方位、立体化资本市场监管体系，全面落实监管“长牙带刺”、有棱有角。其中，具体涉及上市公司监管、机构监管和交易监管。在防范风险方面，证监会将提出一系列机制安排和政策举措，包括维护市场平稳运行、防范化解重点领域风险、健全预期管理机制、统筹开放与安全等方面，特别强调增强资本市场内在稳定性。在推动高质量发展方面，证监会也将进一步完善多层次资本市场体系，推动重要制度改革持续深化，其中，有效促进新质生产力的发展，高度符合国家的战略需要，有助于推动我国经济的高质量发展。
　　此外，吴清表示，证监会将更加突出加强政治建设，着力打造政治过硬、能力过硬、作风过硬的监管铁军，与此前发布的《关于落实政治过硬能力过硬作风过硬标准全面加强证监会系统自身建设的意见》中的内容一脉相承。其中，强调对于政商“旋转门”、逃逸式辞职等突出问题，深化专项治理，明确释放出正风反腐的政策信号，将为推动资本市场的高质量发展提供重要保障。
　　风险提示
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　　国内政策不及预期风险，市场情绪不稳定风险等。
（文章来源：银河证券）